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Los referéndums vienen en todas las formas y formas y su diseño es importante en la gestión de conflictos, especialmente en Ucrania, donde el desafío clave es gestionar las expectativas públicas después de una guerra larga y devastadora, escriben Neophytos Loizides y Quintin Oliver.
Neophytos Loizides es profesor de análisis de conflictos internacionales en la Universidad de Kent. Quintin Oliver es especialista en resolución de conflictos y referendos de Stratagem International.
Las guerras de resistencia de masas a menudo invocan una participación más amplia de los ciudadanos en la toma de decisiones. Mientras el pueblo ucraniano lucha contra una amenaza existencial para repeler la invasión rusa, se espera que sean ellos los que decidan los términos de cualquier futuro tratado de paz inevitable.
Un referéndum público para ratificar un acuerdo negociado fue sugerido por primera vez por el presidente Volodymyr Zelensky de vuelta en marzo. Más recientemente, el El liderazgo ruso también ha empleado el lenguaje de los plebiscitos. en su mal concebido intento de legitimar los planes de anexión ilegal ya este otoño.
Una nueva ola de referéndums imprudentes podría convertir a Ucrania en un conflicto congelado con costos sin precedentes.
Describimos tres tipos de referendos que podrían marcar la diferencia en la mediación de alto nivel.
Los referéndums secesionistas unilaterales pueden congelar los conflictos
Un punto de partida para entender cómo los referéndums pueden ayudar a un futuro acuerdo de paz es hacer una distinción entre referéndums unilaterales (secesionistas) (p. ej. Cataluña y Kurdistán, ambos 2017) y remedios como parte de un proceso de paz acordado en el que las partes buscan mandatos democráticos para resolver un problema que de otro modo sería intratable (por ejemplo, Irlanda del Norte 1998, Colombia 2016, Macedonia del Norte 2018).
Si bien esto último puede verse como una oportunidad para reducir el conflicto e involucrar a los ciudadanos en la legitimación de la paz, los primeros son los más problemáticos en términos de derecho y práctica internacionales.
En los casos recientes de Cataluña y Kurdistán, algunos argumentos legales y politicos se han hecho en defensa del resultado del referéndum (exigiendo nuevos estados independientes); no obstante, la comunidad internacional vio más problemas que beneficios en respaldar la idea de la secesión unilateral, en contraste con la secesión ampliamente anticipada de Sudán del Sur respaldada por referéndum en 2011.
Más aún en Ucrania, donde la invasión de Vladimir Putin se basó en una serie de argumentos legalmente defectuosos, el uso masivo de la fuerza contra un vecino más débil (y uno que había entregado antes sus armas nucleares como parte de un tratado internacional vinculante) y horribles crímenes contra civiles sobre el terreno.
Los medios internacionales han advertido de los peligros de celebración de referéndums ‘amañados’ en los territorios del este de Ucrania el próximo otoño siguiendo el precedente de Crimea en 2014.
Si bien no habrá apoyo internacional para tales referéndums, el peligro es que Rusia los use como una oportunidad para congelar el conflicto. Una vez que la gente vota por la anexión, la partición se vuelve irreversible desde el punto de vista de Rusia, mientras que los gobiernos occidentales abandonarán cualquier esfuerzo por un acuerdo de paz.
La propia Ucrania aún podría resistir la ocupación de Rusia, pero con un costo humano y financiero sin precedentes.
¿Un referéndum del Tratado de Paz también es arriesgado?
Otro tipo de referéndum podría aparecer en el contexto de un acuerdo de paz. En este ejemplo de ‘referéndums correctivos’se le pide al público que respalde o rechace un plan de paz, no una secesión unilateral sino un acuerdo de mutuo acuerdo.
En dichos referéndums, los procedimientos, temas y redacción son generalmente compatibles con los estándares legales o normativos internacionales; de hecho la comunidad internacional apoya activamente un voto de referéndum positivo.
En Ucrania, esto podría implicar la ratificación de cualquier futuro acuerdo de paz, como sugirió en las primeras semanas de la invasión el presidente Zelensky; sin embargo, tal propuesta no está exenta de riesgos.
Por un lado, Rusia podría proponer un procedimiento paralelo en los territorios ocupados, complicando aún más el proceso; por otro, no será una sorpresa que Rusia provoque incidentes en Ucrania que pongan a los votantes en contra de la paz.
Los votantes a menudo responden la pregunta equivocada – los referéndums son susceptibles de ser ‘capturados’ por saboteadores (externos o internos), y los ciudadanos a menudo se encuentran registrando una protesta contra sus gobiernos o terceros países.
Es cierto que los referéndums se han utilizado de manera positiva como parte de acuerdos negociados, por ejemplo, para promover la paz después de conflictos prolongados.
Referendos exitosos en Sudáfrica en 1992 e Irlanda del Norte en 1998 han sido vistos como facilitadores de los respectivos acuerdos de paz al involucrar a segmentos más amplios de la sociedad en el proceso de paz y limitar el papel de los grupos violentos de oposición.
Sin embargo, los referéndums de paz rara vez tienen éxito, lo que sugiere que las posibilidades de éxito en Ucrania también son escasas. Los referéndums, especialmente sobre grandes temas nacionales, en un contexto de conflicto, por lo general se vuelven más emocionales que racionales..
El desafío clave en Ucrania es gestionar las expectativas del público después de un conflicto prolongado y devastador, mientras que en el nivel más alto de las negociaciones, los líderes no estarán dispuestos a hacer concesiones por temor a una reacción negativa del público. En otras palabras, al depender de los referéndums, Ucrania podría verse atrapada en un proceso difícil de manejar.
‘Referéndums arbitrales’: ¿una tercera opción?
En lugar de evitar los referéndums por completo, una alternativa es implementarlos como parte de un futuro proceso de paz, arbitrando sobre un tema que de otro modo sería imposible de resolver para los líderes hoy.
Piense en Crimea, posiblemente el aspecto territorial más controvertido, debido a su historia, de este conflicto.
Suponiendo que los líderes ucranianos y rusos estén dispuestos a aceptar un acuerdo que involucre la doble ciudadanía con la libertad de viajar y comerciar, el principio de consentimiento podría ser el catalizador, es decir, a los habitantes de Crimea se les da la opción de volver a unirse a Ucrania en un futuro referéndum.
Asimismo, la autonomía territorial podría beneficiar a diferentes partes de Ucrania y los ciudadanos podrían determinar el alcance de la descentralización, incluida la forma de las unidades constituyentes como en España.
Hay tres ventajas en tales referéndums: la paz se asegura a corto plazo sin el riesgo de una reacción negativa del público; se incentiva a los gobiernos a comprometerse constructivamente con las comunidades locales para obtener su apoyo en el futuro; las instituciones políticas se adaptan a las nuevas condiciones arbitradas por el consentimiento público.
Comprender el desafío de la participación pública es esencial para manejar las divisiones continentales cada vez más profundas de Europa.
Los referéndums vienen en todas las formas y formas. Atención a las cuestiones de diseño en la gestión de conflictos, especialmente en Ucrania, actualmente la prueba de fuego de la mediación y la diplomacia internacional. Es cierto que trazar la línea entre varios tipos de referendos puede ser complicado, pero es esencial saber qué funcionó o fracasó en el pasado.
Mientras escribimos, las partes interesadas podrían estar respaldando sin darse cuenta el modelo más problemático de referendos en su forma de pensar, dando forma así a un futuro ineludible para Ucrania y el resto del continente.
