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El foro más nuevo de Europa necesitará impulso para traer resultados concretos para los estados miembros, con varios escenarios posibles para su futuro, escribe Sir Michael Leigh.
Sir Michael Leigh, ex funcionario de la UE a cargo de la ampliación de la UE, enseña en la Universidad Johns Hopkins (SAIS) en Bolonia. Una versión más larga de este artículo apareció en el sitio web SIG.
Con la Comunidad Política Europea, una nueva agrupación intergubernamental de 44 países se unió a la concurrida escena diplomática del continente en octubre en una muestra de solidaridad después de que Rusia invadiera Ucrania.
Su nombre, sugerido por el presidente francés Emmanuel Macron, evoca los primeros días de la Unión Europea. Pero, ¿será un paso hacia la adhesión a la UE para Ucrania, Moldavia, Georgia y los Balcanes Occidentales? A marco para el diálogo con el Reino Unido y otros estados externos?
El presidente Macron ha argumentado que la UE necesita una nueva forma de relacionarse con otros estados europeos además de su vacilante Política de vecindad y proceso de ampliación. El canciller alemán, Olaf Scholz, ha insistido en que la UE debe racionalizar su toma de decisiones antes de expandirse; de lo contrario, un organismo con hasta 36 miembros sería disfuncional.
La “Conferencia sobre el Futuro de Europa”, de un año de duración, patrocinada por Francia, no logró idear soluciones. La convención constitucional propuesta por Macron para reescribir los tratados fundacionales de la UE no se materializó, con Europa atenazada por la guerra, los choques de oferta y la inflación.
En lugar de adaptar un modelo francés anterior, Macron presentó el EPC como una nueva estructura que abarcaba a todos los países europeos excepto Rusia y Bielorrusia. Esto enviaría un mensaje de unidad, afirmó, en un contexto de agresión rusa y un compromiso estadounidense precario con la seguridad europea.
Para los candidatos a la UE, sería un puente hacia la membresía; para otros estados europeos, reforzaría los lazos diplomáticos, políticos y económicos. La participación (inicialmente vacilante) del Reino Unido sería un primer paso significativo hacia la cooperación posterior al Brexit. Macron esperaba que el EPC ofreciera no solo diálogo sino también proyectos con beneficios tangibles en áreas como seguridad y energía.
La cumbre inaugural del EPC, organizada por la presidencia checa del Consejo de la UE, se reunió en Praga el 6 de octubre, con la asistencia de 44 países. Estos incluyeron 27 miembros de la UE, 10 candidatos de la UE y candidatos potenciales (incluida Turquía), tres estados del Espacio Económico Europeo (Islandia, Liechtenstein y Noruega), Suiza, Armenia, Azerbaiyán y el Reino Unido. Los presidentes de la Comisión y del Consejo de la UE también estuvieron presentes, mientras que el presidente de Ucrania, Volodymyr Zelenskyy, se dirigió a la cumbre desde Kyiv.
Mesas redondas enfocadas en paz y seguridad, cambio climático y energía, migración y economía. El enfoque pragmático de la cumbre de Praga fue muy bien recibido. Se programaron más reuniones para la primavera de 2023 en Moldavia y más tarde en España y el Reino Unido. La ausencia de condiciones previas o presión para acordar “principios comunes” fue tranquilizadora para algunos líderes nacionales. Pero esta flexibilidad planteó dudas sobre el valor real del EPC en comparación con el Consejo de Europa, que tiene una membresía casi idéntica. ¿Puede lograr resultados concretos con una participación tan diversa y una estructura básica?
institución esbelta
Por diseño, el EPC no tiene secretaría, recursos financieros ni personal. Las agendas de las cumbres y mesas redondas del EPC serán establecidas por un país anfitrión que alternará entre miembros de la UE y no miembros de la UE. La Comisión Europea parece el organismo aparente para proporcionar continuidad entre las cumbres. Esto puede parecer natural, ya que los 27 miembros de la UE forman la mayor parte del EPC, y los dos principales funcionarios de la UE participan en sus reuniones.
Pero la sesión de Praga se alejó de este modelo y surgieron papeles importantes para el Reino Unido y otros países que no están interesados en ser miembros de la UE. La República Checa incluso sugirió que se invitara a Israel, lo que no se aceptó.
¿Club de las democracias?
en un mayo habla Al lanzar el EPC en Estrasburgo, Macron pidió reunir a “naciones europeas democráticas que se suscriban a nuestros valores fundamentales compartidos”. Sin embargo, el Política Europea de Vecindad ha demostrado la inutilidad de un ejercicio de marcar casillas que espera que los países se suscriban a valores que no defienden en la práctica. Esto a menudo conduce a acusaciones de mala fe. Varios participantes del EPC en el sur del Cáucaso, el este de Europa y los Balcanes, incluida Turquía y, de hecho, los propios miembros de la UE, no cumplen con los supuestos estándares europeos. Armenia, Azerbaiyán, Hungría, Serbia y Turquía mantienen estrechos vínculos con Rusia.
Riesgos e incertidumbres
El principal riesgo asociado con el EPC es que se convierta en un foro de conversación sin resultados tangibles. En segundo lugar, el EPC puede verse en Europa del Este como una distracción de la pertenencia a la UE, no como un trampolín. Esto eliminaría los incentivos para participar activamente en el nuevo foro y podría debilitar la confianza.
Finalmente, el EPC puede ser percibido en el Kremlin como una forma de burlarse del presidente ruso, Vladimir Putin, especialmente dada la participación de países que Moscú considera dentro de su esfera de influencia. Antes de la cumbre de Praga, los representantes franceses negaron que el EPC fuera una iniciativa antirrusa.
Ante tales incertidumbres, el EPC puede evolucionar por diferentes caminos:
oportunidad para tomar fotos
Bajo este escenario, los urgentes desafíos económicos y de seguridad de Europa pierden el impulso inicial de la cumbre. La participación en futuras reuniones es poco entusiasta y cada vez más con apariciones de ministros y altos funcionarios en lugar de jefes de gobierno. Las mesas redondas y las discusiones plenarias se vuelven esporádicas. No se reúnen grupos de trabajo entre cumbres y los sherpas rara vez se reúnen. Gradualmente, se vuelven menos frecuentes.
Se desaconseja a la Comisión Europea plantear proyectos conjuntos, pero no surge ninguna otra entidad que asuma estas tareas. Eventualmente, se identifican algunos proyectos ambientales y de turismo menores para ser coordinados libremente por los ministerios nacionales.
La insistencia de varios países de la UE en respetar los valores europeos y alinearse con la política exterior de la UE aliena a varios participantes; Moscú les ofrece incentivos para retirarse.
foro incipiente
Bajo este escenario, el EPC se vuelve ampliamente aceptado como el único foro europeo regular de alto nivel con todos los miembros en una base común. En sus dos primeros años, el EPC celebra cuatro cumbres y desarrolla una estructura de gobierno simplificada, que incluye una secretaría independiente, áreas de cooperación bien definidas y un presupuesto aportado proporcionalmente por sus miembros.
Se reúne dos veces al año a nivel de cumbre bajo una presidencia rotatoria, alternando entre anfitriones de la UE y fuera de la UE, y establece grupos de trabajo en áreas prioritarias acordadas. Estos generan proyectos colectivos de seguridad, energía, clima, infraestructura y migración. Los proyectos son coordinados por los ministerios nacionales.
Se realizan evaluaciones compartidas de las amenazas a la seguridad europea. El EPC ayuda a movilizar y coordinar el apoyo para la reconstrucción de Ucrania en la posguerra. Proporciona un entorno en el que el Reino Unido y otros países que no aspiran a ser miembros de la UE pueden interactuar con los socios de la UE. Gran Bretaña acoge la cuarta cumbre, denominada Foro de Cooperación Reino Unido-Europa.
Si Francia y Alemania, todavía agentes indispensables del cambio en Europa, reanudan su cooperación habitual y encuentran un interés común en mantener el EPC, esta iniciativa tendría futuro como el único foro paneuropeo de alto nivel para el diálogo regular.
